El concepto de “emergencia política compleja” (actualmente es más habitual el de “emergencia compleja”, utilizándose a veces también el de “emergencia humanitaria compleja“) fue acuñado a finales de los años 80 por las Naciones Unidas para describir el carácter diferenciado de las grandes crisis que han proliferado desde entonces, durante la post-Guerra Fría. Surgido inicialmente en referencia a los casos de Mozambique y Sudán, pronto se expandió su utilización debido a la proliferación de conflictos civiles y de operaciones de paz durante los años 90, así como gracias a la creación del Departamento de Asuntos Humanitarios en 1992 (ver ocah) (Munslow y Brown, 1999:209). Como señalan Paul (1999:1) y otros autores, el concepto no deja de ser un eufemismo para referirse a lo que, en realidad, es una violación masiva y deliberada de los derechos humanos.
Su calificativo de “complejas” se debe a tres razones. Primera, la multiplicidad de sus causas, que se encuentran en la interrelación de diversos factores políticos, económicos y socioculturales. Segunda, el carácter omnicomprensivo de su impacto, que, a diferencia de los desastres desencadenados por catástrofes naturales, afecta gravemente a todos los órdenes de la vida, con un fuerte efecto destructivo y desestructurador. Tercera, la consiguiente necesidad de que la respuesta internacional se base en un mandato múltiple, que permita actuar en varios frentes, como son la acción humanitaria[Acción humanitaria:debates recientes, Acción humanitaria, fundamentos jurídicos, Acción humanitaria: principios , Mujeres y acción humanitaria , Acción humanitaria:concepto y evolución] (incluyendo la provisión de bienes y servicios esenciales para la subsistencia, así como la protección de las víctimas), la diplomacia de alto nivel, o incluso el uso de la fuerza armada para el mantenimiento de la paz o la escolta de la ayuda. A todo esto habría que añadir que la complejidad de la respuesta se ve con frecuencia acrecentada al acabar entrelazándose y convirtiéndose en una parte más del problema, como ocurre sobre todo con las controvertidas intervenciones militares en las crisis.
Cada emergencia compleja es diferente en cuanto a sus causas, actores, incidencia, resolución, etc. Sin embargo, en general suelen resultar de la combinación de los siguientes factores causales, que en cada caso pueden presentarse en mayor o menor grado:
a) El debilitamiento e incluso quiebra y fragmentación del Estado, en países con altos niveles de pobreza y periféricos para la economía global. Según el grado de descomposición se suele hablar de Estados débiles, frágiles o fallidos.
b) El hundimiento de la economía formal y el auge de la economía informal articulada mediante redes clandestinas.
c) El conflicto civil o interno, aunque frecuentemente con implicaciones internacionales, alentado por la exacerbación identitaria (étnica, nacional, religiosa), pero estimulado también por la economía política de la guerra.
d) La hambruna, como proceso de incremento de la desnutrición, la pobreza y las epidemias, que en ocasiones son deliberadamente provocadas como arma de guerra o mecanismo de despojo de los sectores vulnerables.
e) El éxodo y las migraciones forzosas, causados por la necesidad de la búsqueda de ayuda y, sobre todo, por prácticas de persecución y destrucción como la limpieza étnica o la tierra quemada. Además de originar oleadas de refugiados[Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,ver ACNUR,Refugiado: definición y protección, Refugiados, Campo de, Refugiados: impacto medioambiental,Refugiados medioambientales, Refugiados: problemática y asistencia, Reintegración de refugiadosy desplazados, ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), Salud de los refugiados] y desplazados internos, también dan lugar a una fuerte desestructuración socioeconómica difícil de revertir y a la propagación de epidemias.
A estos elementos en ocasiones se les añaden también las catástrofes naturales, como por ejemplo las sequías. Sin embargo, es importante subrayar el carácter eminentemente político de la raíz de las emergencias complejas, que suele hallarse en la lucha de determinados grupos por el poder político, el control de unos recursos económicos escasos y la reafirmación de su identidad.
Como hemos mencionado, las emergencias complejas suelen desencadenarse en contextos de desestructuración tanto política como económica, circunstancia que merecen ser explicada con mayor detalle.
En el plano político, algunos autores entienden que las emergencias complejas tienen como punto de partida el hundimiento del Estado, como ha ocurrido en diversos países de África (Somalia, Liberia, etc.). Sin embargo, autores como Cliffe y Luckham (1999:30) subrayan que eso no siempre es así, pues en algunos casos el Estado ha pervivido, como en Sri Lanka o en Centroamérica. A este respecto, hay que tener en cuenta que muchos Estados africanos nunca han tenido la capacidad de ejercer un poder político efectivo y pleno, siendo mucho más recientes y débiles que los centroamericanos, edificados en el sigloXIX. Por consiguiente, cabría diferenciar dos niveles diferentes.
Un primer nivel, el de los Estados débiles y frágiles, consiste en el fracaso del Estado en tres campos: a) El fracaso de las políticas de desarrollo económico, que se suele traducir en la existencia de zonas o de grupos sociales o étnicos marginados y empobrecidos. Este maldesarrollo se traduce, en definitiva, en un incremento de las desigualdades socioeconómicas estructurales y de la vulnerabilidad, que estimulan la conflictividad. En este sentido, como veremos, las emergencias complejas son expresión del fracaso del modelo de desarrollo. b) El fracaso del sistema político, no tanto por la inexistencia de una democracia formal, sino por la falta de unas instituciones con legitimidad popular, con mecanismos que permitan canalizar las reivindicaciones y disputas políticas así como controlar a las autoridades. La consecuencia suele ser el distanciamiento de la población respecto al régimen y al Estado mismo, y la crisis de legitimidad de éstos. c) El fracaso de la gestión de conflictos, dado que en casi todas las emergencias complejas existe un régimen autoritario, incapaz de gestionar las disputas y negociar con los grupos de oposición, que manipula las diferencias étnicas o de clanes, y que recurre a la represión para ahogar la disidencia o contener el descontento social.
El segundo nivel, el de los Estados fallidos, es una degeneración del anterior y consiste en el hundimiento del Estado, lo cual implica: la incapacidad para gobernar y gestionar los conflictos, la ausencia efectiva del Estado en determinadas zonas geográficas o parcelas de la vida, así como la pérdida del monopolio de la violencia, que es ejercida ampliamente por otros grupos (milicias, paramilitares, etc.). Este contexto contribuye a que los conflictos sociales arrecien y adopten formas violentas, dando lugar a revueltas populares en las que se entrecruzan el descontento social con la exaltación de las identidades particulares. La agitación social, sin embargo, con frecuencia sólo desencadena un conflicto armado cuando las divisiones y tensiones penetran en las elites que controlan el poder y el ejército, fragmentándose en facciones habitualmente delimitadas en base a factores étnicos o similares. Esto suele traducirse en una quiebra de la débil identidad nacional sobre la que se edifica el Estado, con el consiguiente incremento de la inestabilidad política y de los golpes militares.
La desestructuración económica, por su parte, ha implicado habitualmente el hundimiento de la economía formal, la que es visible al Estado y las estadísticas, y el consiguiente auge de la economía sumergida, gestionada por redes clandestinas. Este proceso ha respondido a causas diversas según los casos. En los antiguos países socialistas en proceso de transición al capitalismo, como los de la ex Yugoslavia, la antigua URSS y algunos de África, el desmantelamiento acelerado del sistema socialista no ha sido sustituido por un mercado con controles democráticos suficientes, con lo que a la planificación centralizada le ha seguido un cierto caos, la especulación, la corrupción y otras prácticas delictivas por parte de unas mafias que controlan buena parte de la actividad económica.
Por su parte, las economías de muchos países del Tercer Mundo se han visto afectadas, entre otros, por estos tres procesos:
a) El impacto socioeconómico de los programas de ajuste estructural, implementados desde mediados de los años 70, que han llevado a la desregulación del mercado, la disminución de la presencia del Estado en la economía a favor del sector privado y la fuerte reducción del gasto público en servicios sociales básicos, todo lo cual ha propiciado un deterioro de las condiciones de vida de los sectores vulnerables (aumento del desempleo, la pobreza, la morbilidad, la desprotección social, etc.).
b) La implantación de políticas económicas neoliberales, alentadas por dichos programas de ajuste, que no van en la línea de reforzar al Estado (objetivo perseguido por los esfuerzos desarrollistas durante décadas tras el proceso descolonizador), sino más bien en sentido contrario, hacia su reducción. Esto ha contribuido a que el Estado se haya debilitado y perdido capacidad de proveer servicios básicos a la población, favoreciendo su pérdida de legitimidad popular y abriendo las puertas a formas fragmentadas o locales de poder, como son los señores de la guerra.
c) Por último, la marginación creciente que afecta a los países más pobres y menos competitivos en el proceso de globalización de la economía, como son los africanos. La presión externa del capitalismo global sobre unas economías sumamente frágiles, que se traduce tanto en una marginación como, paradójicamente, también en una alta dependencia respecto a los circuitos económicos y comerciales internacionales, es otro de los factores que propician las emergencias complejas.
En resumen, en este contexto de economía marginal y periférica respecto a la economía global, así como de fuerte debilitamiento del Estado, se desarrolla un doble caldo de cultivo que favorece los conflictos y las emergencias complejas. En lo económico, el aumento de la miseria y la vulnerabilidad de amplios sectores sociales, que les empuja a buscar nuevos mecanismos de supervivencia y organización económica. En lo político, el Estado y el proyecto nacional común que le sustenta y cohesiona pierden legitimidad social y poder aglutinante, de modo que emergen las diferencias de todo tipo (étnicas, sociales, intereses particulares, etc.).
Como mecanismos de respuesta y adaptación de supervivencia ante esos procesos, según interpretan autores como Duffield (1994a, 1994b), han surgido unas nuevas formas de organización política no convencionales y agresivas, como son los señores de la guerra, caudillos locales con funciones políticas, militares y económicas; así como unas nuevas formas de organización económica, la economía política de la guerra, basada en el despojo ilegal de bienes canalizados luego a través de redes clandestinas, controladas por los señores de la guerra y otros sectores poderosos. De este modo, el conflicto civil y lahambruna se convierten en medios que, en un contexto de incapacidad o quiebra del Estado, permiten el ejercicio y expansión de esas nuevas formas de poder político y de organización económica. En otras palabras, las emergencias complejas muchas veces son deliberadamente provocadas y estimuladas por los grupos “ganadores” o beneficiarios de las mismas, con objeto de transferir recursos de los sectores más vulnerables hacia los poderosos. Éstos, para propiciar y justificar tales procesos, proceden a la exacerbación y manipulación de las identidades étnicas o similares, que constituyen hoy los instrumentos más efectivos para canalizar la disidencia y movilizar a la población, en un contexto de crisis económica, de ruptura de los Estados multiétnicos (como la URSS o la antigua Yugoslavia) y de crisis de los antiguos principios movilizadores universales (como la lucha de clases y la revolución) en el mundo post-ideológico que ha seguido a la Guerra Fría.
Por todo lo dicho, según argumenta Duffield (1994a:3), las emergencias complejas, como las ocurridas en África y en los Balcanes, deben interpretarse como consecuencia del fracaso del desarrollo. Esta idea desafía la concepción tradicional de las agencias de naciones unidas sobre la relación existente entre las emergencias y el desarrollo. En efecto, el desarrollo habitualmente se ha concebido como un proceso lineal y normal, y los desastres como acontecimientos excepcionales que interrumpen ocasionalmente tal proceso, el cual se reanuda cuando se supera el impacto de la emergencia generalmente gracias a la ayuda. Sin embargo, este esquema no se ajusta a la realidad, dado que “las economías formales y las estructuras civiles han estado en un proceso de declive y fragmentación a largo plazo”; es decir, se trata de crisis prolongadas e incluso crónicas. La crisis es la norma, más que la excepción. Como consecuencia, queda así también en cuestión el enfoque convencional de la vinculación emergencia-desarrollo, que asume que tras una breve fase de ayuda de emergencia y otra de rehabilitación se puede alcanzar el desarrollo. Este esquema, trasplantado de la respuesta a las catástrofes naturales, no parece adecuado en un contexto de crisis política y del desarrollo.
Por lo demás, las emergencias complejas le plantean a la acción humanitaria internacional numerosos retos políticos, éticos y operativos (ver conflictos civiles y [acción humanitaria: debates recientes/principios éticos]). Sin ánimo de ser exhaustivos, el desmoronamiento del Estado en el que se opera implica que la comunidad internacional carezca de un interlocutor con capacidad real, que la fragmentación del poder obligue a negociar con grupos opuestos al gobierno soberano, o que las agencias y ONG internacionales asuman funciones que les corresponderían a las instituciones públicas. Otro dilema consiste en qué tipo de ayuda proporcionar: la provisión de bienes y servicios para la subsistencia, que podría ser suficiente ante los desastres naturales, resulta claramente insuficiente ante estas crisis derivadas de violaciones masivas de los derechos humanos, que requieren además otro tipo de medidas (protección de las víctimas, denuncia y presión política, etc.), pero cuya ejecución puede ser difícil de conjugar con las anteriores y ser motivo de hostigamiento o expulsión del país. En tercer lugar, la complejidad de los conflictos internos actuales, con sectores que los alientan en beneficio propio y con prácticas de persecución de la población civil, plantea un serio desafío a la vigencia de algunos de los principios humanitarios, como la neutralidad e imparcialidad, e incrementa el riesgo de que la ayuda sea instrumentalizada y contribuya a alimentar la confrontación. Además, la creciente implicación de fuerzas militares en las operaciones de acción humanitaria suscita un serio peligro de desvirtuación de las mismas. K. P., con M. A.
Información obtenida de ACNUR
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